2017年第四期

　　家家有老人，人人都会老。居家养老服务立法牵动的不仅是我市138万老年人，更是老年人背后的家家户户。通过立法，为老年人居家养老营造良好环境，使老年人的基本服务需求得到法制保障，实现老有所养、老有善养；使老年人的子女能安心工作，促进社会和谐稳定，彰显社会主义制度优越性，为我市经济社会发展作贡献，既体现人民群众的需要，也符合上级要求和本市实际。

　　《宁波市居家养老服务条例》（以下简称《条例》）是今年市人大常委会的立法制定项目，并拟提交2018年召开的市人代会审议。自2016年起，市人大内司工委就会同政府有关部门组成立法调研组开展了调研工作。今年上半年市政府有关部门起草了《宁波市居家养老服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），并开展了相关调研论证；8月4日，市政府第9次常务会议讨论通过《条例（草案）》；8月16日，市人大内务司法委员会召开全体会议，对《条例（草案）》进行了审议；8月24日，《条例（草案）》提交市人大常委会第四次会议审议。

　　《条例》制定的必要性

　　制定《条例》是贯彻落实党中央国务院关于积极应对人口老龄化相关决策指示和上位法律法规精神的重要举措。党的十八大以来，党中央高度重视应对人口老龄化，多次研究并作出了一系列重要决策部署。党的十八届三中全会明确提出"积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业"；党的十八届五中全会和习近平总书记在中央政治局第三十二次集体学习时的重要讲话，以及《中华人民共和国老年人权益保障法》、《浙江省社会养老服务促进条例》，均提出"要构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系"。今年6月，国务院制定了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（以下简称国务院《意见》），明确要求"让老年人享受到更多看得见、摸得着的实惠，使老年人共享改革发展成果"。这一系列重大决策部署和重要指示精神，充分说明积极应对人口老龄化、加快建设养老服务体系的重要性和紧迫性。作为沿海经济较发达地区以及居家养老服务起步较早地区，我市有必要、也有条件尽早出台居家养老服务地方性法规。

　　制定《条例》是对广大人民群众实现老有所养愿望的真诚回应。当前养老问题已经成为普遍关注的重大民生问题。我市于1987年进入人口老龄化，老年人口基数大、增长快，并呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。截至2016年末，全市60周岁以上老年人138.7万人，占户籍总人口的23.5%，老年人口比例高出全国6.8个百分点，高出全省2.5个百分点。与此同时，传统的家庭养老模式（特别是目前城乡以"4-2-1"为主的家庭结构）难以为继，机构养老服务成本高、数量少，不能满足广大老年人的需求。居家养老服务是社会养老服务体系的基础，是符合我国养老文化传统、受极大多数老年人欢迎的服务模式。据民政部门统计，目前我市60周岁以上老年人中，选择在养老院养老的不足5%，而95%以上的老年人在家养老。市人大代表每年都提出居家养老工作相关的议案、建议,要求进一步加强居家养老服务工作。根据我市确立的"9055"的养老服务体系建设目标，到2020年，90%的老年人通过社会化服务实行家庭自助养老，5%的老年人通过政府购买服务等实行社区帮扶养老，5%的老年人入住养老机构实行照护养老。因此，对居家养老服务进行立法，抓住了社会养老服务体系建设的基础和大头，抓住了绝大多数老年人养老生活关心的重点和关键，是对人大代表和广大人民群众实现老有所养美好愿望的及时回应。

　　制定《条例》是提升我市养老服务工作的迫切需要。我市的居家养老服务起步较早，经过十多年的持续探索和推动，取得了比较明显的成效，初步建立起了镇乡（街道）区域性居家养老服务中心、社区（村）居家养老服务站两级设置的服务网络，形成了政府购买居家养老服务、"家院互融"、农村互助养老等多样模式，不少做法在全国处于前列，也因此被列入第一批中央财政支持的居家和社区养老服务改革试点地区。但是，无论从数量、质量还是从老年人的实际获得感来看，我市的居家养老服务仍然处于起步阶段，特别是与机构养老服务的快速发展相比仍然相对滞后，是养老服务体系的短板。如部分地区及有关部门对发展居家养老服务的重要性认识不足、重视不够；居家养老服务的统筹规划和资源配置不够科学；政府主导和社会力量的主体作用还没有充分显现；居家养老服务供给总量与覆盖面不足、质量不高、精准性不够、基本服务保障水平较低；居家养老的顶层设计、标准化建设严重滞后等等。这些都亟待通过制定地方性法规从法制层面予以破解。因此，通过制定《条例》，确立发展框架，理顺体制机制，明确各方责任，推进制度供给，强化法制保障，是推动居家养老服务健康、长效发展的根本途径。

　　创新立法起草工作机制

　　《条例》列入今年立法制定项目以来，受到了市人大常委会、市政府领导的高度重视，首次建立了由市人大常委会分管副主任和市政府分管副市长共同担任组长的重要法规起草的双组长工作机制。这是宁波市立法史上的一个重大创新。《条例》就是这个工作机制的第一次实践。

　　建立重要法规起草双组长工作机制的缘起。在《条例》于2016年列入市人大常委会立法调研项目后、建立重要法规起草双组长工作机制之前，市人大常委会内司工委、法工委、市民政局、市政府法制办等单位组成的调研组已经开展了比较广泛而且深入的市内外调研。在市外，调研组系统学习国家、省有关养老服务的法律法规以及国内部分城市居家养老服务的地方法规，并赴苏州、合肥等地进行实地考察学习；在市内，调研组深入镇海区、鄞州区、江北区等区县（市）调研、梳理、分析我市居家养老服务的发展现状和存在问题。在此基础上，形成了《条例（草案）》。在调研组对《条例（草案）》征求各级、各有关部门和社会各界意见时，发现征集到的意见比较分散，特别是部分事关居家养老服务长远发展的关键性条款争议较大。此后，《条例（草案）》虽经反复修改、数易其稿，但一些关键性条款仍存在较大意见分歧，无法达成共识。如何破解这个僵局，成为《条例》制定的一个关键环节。

　　重要法规起草双组长工作机制建立过程。鉴于《条例》属于拟提交市人代会审议的重要地方性法规，且当时《条例》起草工作在关键性条款上出现较大分歧，为了确保立法质量，市人大常委会经过分析研究，向市政府办公厅发函，建议参照上海市立法工作做法，确立重要法规起草的双组长工作机制。与此同时，市人大常委会积极与市政府沟通协调相关内容、细节，最终达成一致意见。明确了由市人大常委会王建社副主任与市政府卞吉安副市长共同担任起草小组组长，副组长由市政府副秘书长和市人大常委会法工委、市人大常委会内司工委、市法制办、市民政局主要负责人担任，起草组成员为《条例》所涉主要政府部门的分管领导。这标志着重要法规起草双组长工作机制在我市首次建立。

　　双组长制立法起草小组作用发挥。立法起草小组成立后，即召开由组长和副组长参加的沟通协调会议，主要就《条例》起草中的相关意见进行讨论，明确主要争议焦点，并确定召开《条例》立法起草小组第一次全体会议。在第一次全体会议上，起草小组全体成员和受邀参加会议的市人大常委会立法专家库顾问、专家对《条例（草案）》的最新稿进行研读分析，提出意见建议。王建社副主任和卞吉安副市长就如何发挥立法起草小组作用，进一步做好《条例》的调研、起草工作进行了全面部署，提出了明确要求。7月下旬，立法起草小组全体成员专门赴合肥、苏州两市学习考察当地居家养老服务立法和实际工作中的经验、做法，并起草了学习考察报告。在立法起草小组的努力下，各相关部门最终对《条例》的关键性条款达成一致意见，确保了《条例》立法制定工作的顺利进行。

　　《条例（草案）》的主要内容与特色

　　《条例（草案）》共六章四十九条，分别从总则、服务设施、服务供给与保障、监督管理、法律责任、附则六方面作了规定。《条例（草案）》坚持问题导向与目标导向的原则，提出了一些新思路、新举措，体现了不少"宁波元素"。主要体现在十方面：

　　一是界定了居家养老服务的概念，并从生活照料服务、健康护理服务、精神慰藉服务、提供社区活动等方面对其内容进行了详细列举与归类。

　　二是厘清了家庭、政府、社会、市场等供给主体在居家养老服务中的责任边界，提出"按照家庭尽责、政府引导、社会参与、市场运作、保证质量的原则，构建本市居家养老服务供给体系，由家庭提供基础服务、政府提供基本公共服务、市场提供专业化服务、志愿者和基层自治组织提供公益和互助服务，居家养老服务供给主体应当落实各自的责任"。

　　三是明确了各级政府及其部门、基层自治组织的职能分工，规定市、区县（市）政府应当把居家养老服务作为养老服务的主要模式。

　　四是强化了政府基本公共服务职责，建立社区高龄独居老人巡访制度，具体规定了政府提供基本养老服务的几个主要方面。如为特殊对象中具有本市户籍的重度失能、中度失能的老年人提供一定时间的免费居家养老服务；为80周岁以上老年人和特殊家庭中的老年人购买意外伤害保险等。同时，明确市和区县（市）人民政府应当根据老年人口自然增长、经济社会发展水平和养老服务供给状况，逐步增加基本养老服务项目的内容，扩大服务对象的范围。

　　五是支持家庭成员履行赡养义务，规定了老人随迁、子女探亲休假照护老年人等支持政策，倡导家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，巩固家庭提供基础服务的首要作用。

　　六是规定了居家养老服务设施布局专项规划、建设和管理，并对社区公共设施无障碍改造和困难老年家庭的适老化改造提出要求。

　　七是支持居家养老服务多元化供给，提出了一系列鼓励支持社会力量参与的政策措施，培育发展居家养老服务市场。如：规定政府通过购买服务等方式，鼓励和支持社会组织和个人举办居家养老服务机构或者参与居家养老服务；鼓励社会组织志愿助老的公益和互助服务，倡导邻里互助养老和老年互助，鼓励低龄健康老年人帮扶高龄、失能、残疾老年人等。

　　八是突出了公共资源融合，大力推进社区医养服务。如：规定逐步开展长期护理保障工作，鼓励银行、商业保险机构开发推广养老服务产品；完善基层医疗卫生服务网络，指导并督促社区卫生服务机构、鼓励现有医疗机构和社会力量依法开设护理站等专业机构，为居家老年人服务。

　　九是实施"互联网+"居家养老服务，建设养老服务综合信息平台，公布居家养老服务有关信息，集成养老服务信息资源，为社会公众免费提供政策咨询、信息查询等服务

　　十是注重服务标准化建设，加强居家养老服务行业监管。提出应当建立居家养老服务需求、服务质量和居家养老服务机构等级等方面的评估制度、制定居家养老服务标准规范、建立居家养老服务机构诚信档案、加强家政服务行业诚信体系建设，并要求将履行赡养、扶养义务作为个人信用信息，纳入公共信用信息监管平台。