理论研究成果

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，在地方立法权的配置方面作了重大修改，我国的市级地方立法进入了一个新时代。本文拟结合《立法法》的修改，从《立法法》修改前享有立法权的较大的市的角度（以宁波为例），梳理市级地方立法权发展脉络，分析《立法法》修改对较大的市的影响，并探讨当前形势下，较大的市立法权的发展方向。

从较大的市到设区的市——市级地方立法权的基本概述

较大的市的概念

综合分析我国现行《宪法》、1982年和1986年修订的《地方组织法》及2000年的《立法法》中关于“较大的市”的表述，“较大的市”在法律上至少有两个含义，一个是从行政区划角度，指下设有区、县的市;二是从地方立法权角度，指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。本文标题所称较大的市，主要是指地方立法权角度的较大的市。

较大的市的立法权的取得

较大的市的立法权始于1982年《地方组织法》。1986年修改的《地方组织法》第7条第2款将省会市和较大的市关于地方性法规的权限由“拟定地方性法规草案”修改为“制定地方性法规”。2000年制定的《立法法》在此基础上，扩大了较大的市的范围。2005年修改的《地方组织法》也做了类似的规定。可见较大的市的立法权的取得和发展经历了一个权力来源上从无到有、立法主体上从少到多、立法程序上从不完备到较为完备的历程。

设区的市立法权的取得及限制

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》对设区的市一级地方立法制度作了重大修改。取消了较大的市的表述，对地方立法权主体进行扩容，使得享有市级地方立法权的主体从原来的49个较大的市（包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市），扩大到所有共计284个设区的市。同时，对地方立法权限范围进行限定，把原来未受范围限制的市级地方立法权的权限范围限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等3个方面。

《立法法》修改对较大的市立法权的影响

较大的市立法权限范围缩减

2015年修改的《立法法》第72条第2款规定：设区的市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。根据该规定，普通设区的市立法权从无到有，增加3方面的立法权。而较大的市立法权限范围由原先不受限制缩减至上述3个方面。这个变化对较大的市发展将带来较大影响。以宁波市为例，现行有效的79件地方性法规中，有不少是涉及经济发展、公共服务、社会管理、民生保障等内容的，严格意义上较难归入上述3方面立法权限范围。如《宁波市台湾同胞投资保障条例》、《宁波市劳动争议处理办法》、《宁波市预防职务犯罪条例》等，这些地方性法规均为宁波的经济发展、社会稳定提供了有力的法治保障。今后，宁波市等49个原享有地方立法特权的较大的市，将不能在这些方面进行新的立法，立法特权不再。这表明较大的市不仅要对原来的立法规划进行重新梳理，而且要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护3个方面外的领域寻求新的合法、合理、适当的途径进行规划管理。

较大的市面临与设区的市之间的竞争加剧

地方立法权对于发展地方经济、提升城市知名度、扩大区域影响力、方便招商引资等方面具有巨大作用。49个较大的市获得立法权之后，大部分无论在法制、经济、社会、文化等方面都取得巨大发展，并对促进周边地区的发展进步起了很大作用。以宁波市为例，从1988年获得地方性法规制定权后的20多年来，宁波市充分运用地方立法的自主性和创造性，从本市实际需要出发，共制定地方性法规110件，废止31件，现行有效79件，对50件法规进行了68次修改，使宁波经济社会建设各方面基本实现了“有法可依”，较好地服务了宁波地方经济社会的发展。然而，《立法法》修改后，所有设区的市将站在同一起跑线上，均等地享有市级地方立法权。普通设区的市得以在法律规定的权限范围内，通过行使立法权，保障之前的改革成果、破解发展中的一些困难，加快推动经济社会的发展。而宁波市等原先享有立法权的49个较大的市将逐渐失去原先的个别享有地方立法特权所带来的发展红利，并且将越来越多地受到其他设区的市借助地方立法带动经济社会快速发展所带来的竞争和挑战。

新形势下较大的市立法权的发展方向

突出地方特色，立法权帮助提升城市竞争力

地方立法权的主要优势在于能够根据本地区的具体情况和实际需要灵活地解决当地实际问题。修改后的《立法法》允许设区的市制定地方性法规的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”3类事项，属于上位法不好具体规定，需要根据本市城乡的具体情况进行立法的事项。因此，较大的市要增强自身的综合竞争能力，继续保持已经取得的领先地位，就需要改正在地方立法上存在的本地特色不突出的问题。在已经取得的发展成果基础上，根据自身的发展战略，定位独特的区位优势、地方特色，统筹进行地方立法规划，以立法的形式将地区优势内化为制度构建，从而提高城市法治建设和管理水平、保障城市适度自治，促进城市经济社会健康可持续发展。

总结经验教训，科学民主立法提高法规质量

较大的市要想进一步发挥地方立法对服务经济发展和保障社会民生的作用，继续保持各方面领先势头，还必须从自身发力，找优势、寻短板，扬长补短提升地方立法的能力和水平。就扬长而言，在新获得地方立法权的设区的市正处于筹备组建立法机构并尝试进行立法起步的时期，较大的市应当充分充分发挥自身在立法人才储备、立法能力和经验制度等方面的优势，保证地方立法的必要性、科学性和引领性。在此基础上，较大的市更应着重于查补短板。在今后的地方立法过程中，着力避免重复立法、越权立法、地方保护主义立法等问题，减少景观式立法；同时，注重充分发挥人大在立法工作中的主导作用，健全市人大主导立法工作各环节的科学立法、民主立法工作机制，在提高立法质量上下狠工夫。

协调地区立法，融入国家战略引领区域发展

近年来，随着我国市场经济的进一步高速发展，城市群、都市圈等区域逐渐形成，区域中心城市在经济文化、城市建设等方面的比较优势和汇聚效应也日益凸显。比如今年6月国家发改委、住建部发布的《长江三角洲城市群发展规划》提出推动宁波都市圈的同城化发展。8月，宁波市获选为首个“中国制造2025”试点示范城市。对此，宁波等较大的市应当抓住这样的发展机遇，在对自身和城市群、都市圈定位的基础上，明确区域协调的方法和范围，发挥好地方立法对区域的协调引领作用，积极融入国家战略。比如，宁波市要继续在宁波都市圈里保持引领地位，并带领宁波都市圈在长三角地区赢得竞争优势。有必要在进行城市发展规划和立法规划时，充分考虑与舟山、台州两市共同就相关领域进行协调，或者以地方立法的形式，保障相关事务的管理或公共服务的提供，积极开展区域合作，达到共建、共享、共赢的效果。