2016年第六期

11月4日，市人大常委会党组书记、主任王勇在全市人大常委会立法咨询专家库成立大会上作重要讲话。王勇指出——

在“十三五”规划开局之年的金秋时节，我们在此隆重举行宁波市人大常委会立法咨询专家库成立大会，这是今年宁波市人大常委会创新完善立法工作机制、深化立法工作改革的一件大事，也是全面贯彻落实党的十八届四中、五中、六中全会精神，进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的一项重要举措。

从今天的会议开始，市人大常委会立法咨询专家库就正式启动运行了，意味着宁波人大科学立法、民主立法工作进入了一个新的阶段，也意味着各位专家从此与宁波人大立法工作建立了密切联系，担负起了重要使命和责任。我们相信并且期待着，各位专家在积极参与地方立法工作的过程中，一定能够贡献宝贵的智慧和力量，创造一流的业绩和成果。

因为是首届立法咨询专家库，专家库成员中有许多“新面孔”，还有几位从外地特邀的专家加入我们的队伍。所以我想借此机会，先将宁波人大近年来的立法工作向大家做一个简要介绍，然后就专家在参与立法中的重要作用和如何提高专家参与立法工作的实际效果等方面，谈几点想法和意见。

宁波市人大及其常委会立法工作主要特色和成效。自1988年取得地方立法权以来，宁波市人大及其常委会积极履行法定职责，截止2016年10月，共制定地方性法规110件，废止31件，对50件法规进行了68次修改（修订），现行有效的法规79件，涵盖了经济发展、市场秩序、资源管理、环境保护、教育科技、文化卫生、基层民主、城乡建设等各个方面。总结28年较大的市地方立法经验，主要有以下几方面特色和成效：

坚持立法决策与经济社会发展重大决策相衔接，努力实现地方立法与改革发展和谐统一

地方立法必须坚持党委领导、坚持改革发展方向，这是地方立法的生命根基。市人大及其常委会在立法工作中，主动将人大立法决策与党委改革发展决策紧密衔接，在肯定和保护改革发展成果的同时，正确引导和规范改革发展的方向，努力实现立法与经济社会发展的和谐统一。可以说，“改革发展到哪一步，立法就跟进到哪一步”。如近年来围绕推进经济转型发展、生态资源保护、城乡一体化进程、社会治理创新等重大决策，制定了《宁波市大气污染防治条例》、《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》、《宁波市城市房屋使用安全管理条例》、《宁波市企业工资集体协商条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市医疗纠纷预防和处置条例》等地方性法规。针对我市经济社会发展中迫切需要调整和规范的突出问题，作出了切实可行的具体规定，为推进相关领域深化改革提供了坚实的法制保障。

坚持上位法依据和本地实际情况相结合，正确处理维护国家法制统一与突出地方立法特色的关系

地方立法必须维护国家法制统一，突出地方特色，这是地方立法的活力源泉。市人大及其常委会坚持从本市实际出发，在遵循与上位法“不抵触”原则的前提下，充分运用地方立法权限空间，重点解决本行政区域内突出的而国家立法尚未规定或难以在短期内作出规定的问题。如征收集体所有土地房屋拆迁条例、学校安全条例、无居民海岛管理条例、职业教育校企合作条例、遗体捐献条例、精神卫生条例、慈善事业促进条例、医疗纠纷预防与处置条例等法规，均属于在国内较早或最先立法，具有鲜明的地方特色，产生了积极的示范效应。在立法工作中，注重以上位法为依据，创设具有地方特色的具体规定，避免照搬照抄上位法。如大气污染防治条例、环境污染防治规定、节约能源条例、文物保护点保护条例等法规，结合地方实际对上位法的规定作了进一步具体规定，具有较强的可操作性和实效性。

坚持推进立法工作机制建设，不断提高科学立法、民主立法水平

地方立法必须完善工作机制，实现科学立法、民主立法，这是地方立法的质量保障。早在2001年，市人大法制委员会就已聘请了立法咨询员协助开展立法工作，立法咨询专家库成立后，意味着立法咨询工作从专门委员会层面上升到市人大常委会层面，立法专家咨询工作机制进一步健全。市人大常委会还在各区县（市）设立36家基层立法联系点，成立市人大代表立法工作联系组，实施人大代表分专业有重点参与立法工作，加强了立法工作与市人大代表、各区县（市）人大、广大基层群众的联系。今年，市人大还设立了立法研究中心，专门承担立法方面的基础性、综合性工作。可以说，目前市人大常委会已经形成了一支广覆盖、多层面、立体式的立法工作队伍。制度建设方面，除了市人代会通过的立法程序法规外，市人大常委会和常委会主任会议已经制定了立法计划编制、法规草案初审、法规草案征求意见、立法听证、立法沟通协调、基层立法联系点工作、立法协商工作、立法咨询工作、立法后评估工作、立法技术规范等10多个规范性文件。科学立法、民主立法工作的各个环节已经基本上做到了制度化的全覆盖。

充分认识专家在参与立法工作中的重要作用。立法工作是一项政治性、专业性、理论性、实践性都很强的复杂工作，在立法过程中，针对立法涉及的专业技术问题，邀请具有专业知识和实践经验的科研机构研究人员、实务部门专业工作者以及其他有关方面专家参与并提出咨询意见和建议，是立法机关的一项基础性、日常性的重要工作。党的十八大以来，尤其是十八届四中全会以来，地方立法面临着全面改革创新的新形势新目标新任务，迫切需要进一步发挥专家在参与立法工作中的重要作用。主要表现在以下几方面：

发挥专家在参与立法工作中的重要作用，是发挥人大在立法工作中主导作用的内在要求

党的十八届四中全会提出要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年11月3日，中共宁波市委发布了《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，提出了“党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、公众参与”的立法工作格局。要求围绕发挥人大主导作用，从法规立项、草案起草、审议表决、法规实施监督等立法工作的全过程、全环节入手，创新完善立法工作体制机制，标志着我市立法工作全面深化改革、全面促进提升的进程正式开启。发挥人大在立法中的主导作用，就是要求人大立法工作主动适应改革发展需求，主动深入实践、深入基层开展立法需求预测和调研论证，从而带来了大量的立法调研课题和攻坚克难任务，对立法工作的专业性、系统性、实效性提出了更高、更细的要求。人大主导与专家参与是内在统一的，人大主导立法，必然需要专家参与立法；专家参与立法，将为人大主导作用的发挥提供重要的专业支撑和智力支持；人大立法工作将更多地需要各方面专家、专业工作者参与到法规立项、起草、调研、论证、评估等各个环节中来，与立法工作机构一起共同做好立法工作。

发挥专家在参与立法工作中的重要作用，是适应设区的市地方立法工作新形势的客观需要

2015年3月，全国人大对立法法作了重要修改，立法法的修改对较大的市立法工作带来了重大的机遇和挑战。一方面，修改后的立法法从完善立法体制机制、推进科学立法民主立法、发挥人大主导作用等方面，为立法引领和推动改革发展，注入了新的、强大的活力；另一方面，将设区的市立法事项范围限于“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面”，对设区的市如何准确理解和把握立法事项范围、妥善处理立法需求与立法权限的关系，带来了重大考验。宁波地方立法已经从“较大的市立法”转变为“设区的市立法”，但在全面深化改革、全面依法治国的背景下，地方经济社会改革发展必然需要地方法治建设的全面保障，地方立法的实际需求并没有因此减少，反而更加强烈了。“十三五”时期是全面深化法治宁波建设的关键时期，按照市委的要求，到2020年，地方性法规体系更趋完善，率先基本建成法治宁波，力争在法治建设方面走在全国全省前列，可以说今后地方立法的任务更重、责任更重。地方立法的强烈需求与立法权限的有限空间之间如何有效衔接，对设区的的市立法工作是一大挑战。在编制立法规划、计划，立项论证，法规起草、审议、评估等各个环节各个层面，均需要持续深入地调研、协调、沟通，涉及大量专业性、技术性理论和实践问题，专家参与立法工作的空间和发挥的作用将越来越大。

发挥专家在参与立法工作中的重要作用，是提高地方立法质量和立法工作水平的重要保障

党的十八届四中全会指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”提高立法质量，必须深入推进科学立法、民主立法；深入推进科学立法、民主立法，必然要求充分发挥专家在立法中的重要作用。当前，我市立法工作还存在不少薄弱环节和不足之处，如立项来源途径和法规起草方式比较单一，立法调研论证和评估工作不够主动深入，立法的科学化、精细化程度有待增强等。补齐这些短板，才能保证我市立法质量不断提高。成立立法咨询专家库，目的就是进一步扩大参与立法工作的专家范围，吸收与设区的市立法工作相关的各个专业领域专家加入，拓宽专家参与立法工作的途径，提高专家参与立法工作的积极性和实际效果。专家库成员既是专业工作领域的杰出代表，也是地方立法工作队伍的重要组成部分，将成为我市人大立法工作开拓新局面、再创新优势的重要资源和力量。

准确把握专家参与立法工作的职责要求。宁波市人大常委会首届立法咨询专家库共有专家64名。专家库成员的构成，遵循党的十八届四中全会关于“加强重点领域立法”和修改后的立法法关于设区的市在“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”范围内开展立法工作的规定，包括了法律、政策研究、公共管理、社会治理、生态建设、语言文字等专业领域的科研人员和实务工作者，以及熟悉城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面工作的专业人士。其中，来自市级实务部门和单位的专家26名，涵盖了设区的市“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”的范围；来自高等院校的法律和相关领域学术研究专家23名，主要来自宁波本地高等院校，同时，也邀请了来自浙江大学和华东政法大学、华东师范大学、上海交通大学、上海政法学院的知名法学教授；来自科研机构和社会团体的专家11名，包括省法学会、市委政研室、市政府发展研究中心、市社会科学院、市律师协会等机构、团体的资深专家或科研骨干；此外，还有已退休的立法工作机构原负责同志4名。专家库成员的构成，突出了我市经济社会改革发展重点领域专业资源和地方立法实际需求，结构科学，层次合理，有很强的专业性、代表性、权威性。

为了保障专家积极参与宁波人大地方立法工作，市人大常委会主任会议在今年6月22日专门通过了《宁波市人大常委会立法咨询工作办法》，对专家参与立法工作和立法工作机构提供服务保障的职责和要求作了明确、具体的规定。《办法》已经发给大家，希望大家仔细阅读，准确把握。借此机会，我想对这项工作再提出以下几点希望：

各位专家要充分发挥自身专业优势，积极参与各项立法咨询活动

市人大及其常委会立法工作的各个环节都要吸收专家参与，在拟订五年立法规划项目库、年度立法计划，起草、修改、审议法规草案，开展现行法规立法后评估、集中清理等各个环节，均要征询专家意见。为了增强征询意见的针对性、有效性，市人大常委会有关工作机构要根据立法事项涉及的专业领域，区分不同专题，从专家库中选取部分合适专家，开展专题征询。希望各位专家能够积极提出富有建设性的具体、明确的咨询意见和建议。有关工作机构还要采取召开座谈会、论证会、听证会、研讨会、现场走访考察等多种方式，邀请相关专家参与立法工作，尤其是重要法规案的立项和立法工作中涉及重大利益调整或者各方面意见分歧较大、专业性较强的重要问题，要召开专家论证会，邀请与立法事项相关的专业领域专家提出咨询意见。参与立法咨询活动可能会占用一些时间，希望大家能够合理安排，协调好自身工作与参与立法活动的关系，给予理解和支持。另外，市人大还会针对重要法规案的立项调研、起草和立法后评估、清理等工作任务，成立课题研究组，邀请部分专家参与课题研究，或者将课题委托给有关专家进行研究，也希望大家多参与、多支持。

各位专家要灵活运用自身工作条件，主动开展各类立法调研活动

各位专家来自各个领域、各个行业，具有熟悉本领域、本行业实际情况和收集相关领域社情民意的工作条件和有利环境，因此还是市人大立法工作联系群众、联系实践的重要“桥梁”。大家可以利用工作便利条件，主动开展立法调研活动，调查相关领域和行业的改革发展成果和立法需求，了解现行法律法规的实施情况和存在问题，收集相关方面的国内外立法信息，提供给市人大。也可以对市人大及其常委会的各方面立法工作提出批评性、建设性意见和建议，帮助我们及时改进、提高，这些意见和建议也是专家参与立法工作的重要成果。在主动开展立法调研活动过程中，如果需要市人大提供联系和帮助的，可以随时向市人大有关工作机构提出，市人大将尽可能为各位专家开展调研提供必要的便利条件。对专家提出的意见和建议，有关工作机构要认真研究，作为向市人大及其常委会提出立法决策建议和完善立法工作机制的重要参考依据。专家意见的采纳情况，要通过电话、电子邮件、信函、走访、工作通报等适当形式及时向提出意见的专家反馈。

各工作机构要不断探索创新有效途径，认真做好专家参与立法的服务保障工作

为了保证专家库的顺利、高效运行，产生一批高质量的立法工作成果，市人大常委会各工作机构，特别是法工委，要不断探索创新工作方式，认真做好服务保障工作。法工委要加强与各位专家的日常联系，确定专人承担专家库的日常管理、服务等具体工作，与专家库成员保持日常工作联系、沟通和交流。要建立健全专家参与立法工作机制和措施。可以通过与有关科研院校和专业机构合作组织开展调研、研讨、培训等活动，拓宽专家参与立法工作的途径，创造有利于更好发挥专家特长和优势的环境。可以根据专家参与立法工作、提出立法咨询意见的质量以及吸收采纳等情况，对在立法咨询工作中作出显著成绩的专家给予表彰奖励。专家参与立法的工作经费和专家提出咨询意见的工作报酬，要列入市人大年度预算，保障各项活动顺利、有效开展。总之，通过多种途径提高专家参与立法工作的积极性和实效性，努力将专家库打造成充满活力、成效显著的立法工作重要力量。

宁波市人大常委会立法咨询专家库的成立和运行，承载着“十三五”期间致力于全面推进宁波地方立法工作进步、全面深化法治宁波建设的宏伟目标和崇高使命。让我们在全面贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中、五中、六中全会精神和中央系列重要文件的过程中，共同投入到创造地方立法新业绩、开拓地方立法新局面的伟大事业中，携手合作，共谋发展，为持续提升地方立法质量和法治建设水平，作出更大的贡献！

 （本栏责编  陈建安）