法律法规草案审议

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2016年10月下旬，常委会会议审议了市人民政府提请的《宁波市文明行为促进条例（草案）》（以下简称草案）。常委会组成人员认为，文明行为事关城市文明形象和社会和谐进步，近年来，我市在文明城市创建中取得了显著成效，但是，不文明现象还在一定程度上存在，广大群众反映比较强烈，通过立法，全面总结文明城市建设经验，进一步引导和规范公共文明行为，提升公民文明素质和社会文明水平，是十分必要的。常委会组成人员和列席人员对草案内容提出了一些修改意见。会后，法制工作委员会将草案在宁波日报和\bt365官网上公布，发送市级各有关部门和单位、各区县（市）人大常委会、基层立法联系点、市人大常委会立法咨询专家库全体成员和部分市人大代表，公开、广泛征求有关国家机关、市民和社会各界的意见，同时，在鄞州、北仑等地举行座谈会，听取当地有关部门和单位、乡镇（街道）、社区居委会、人大代表、志愿者代表等有关方面的意见和建议，并专门到鄞州区下应街道等基层立法联系点与部分群众代表、志愿者代表就文明行为促进工作开展座谈，在市政协召开座谈会，直接听取部分政协委员的意见和建议。在此基础上，法工委会同教科文卫工委、市法制办、市文明办对草案作了研究和修改，并将修改后的草案再次发送市级各有关部门和单位征求意见，召集承担法规实施任务的市级有关部门进行座谈交流、协商沟通。期间，又上报省人大常委会法工委，征询了省级有关部门和单位的意见。根据上述意见和建议，法制委员会召开会议，对草案进行了统一审议，形成了草案修改稿。现将审议修改情况报告如下：

一、关于总则

草案第三条对文明行为促进工作的基本原则作了规定。文明行为促进工作是一项长期的、系统的素质提升工程，需要市民群众和社会各界的共同参与，并形成长效机制。因此，根据常委会组成人员的意见，建议将有关内容作适当修改。（草案修改稿第三条）

草案第四条对文明行为促进工作的实施责任主体作了规定。从我市文明城市创建职责分工体系来看，文明行为促进工作涉及众多部门和单位的职责，精神文明建设工作指导机构作为议事协调机构，在精神文明建设指导委员会领导下，承担文明行为促进工作的指导、协调、检查、评估等具体职责，同时，通过召集成员单位联席会议，协调解决有关重大问题。因此，根据常委会组成人员和有关方面意见，建议对相关职责内容作进一步明确规定。（草案修改稿第四条、第五条）

根据常委会组成人员和有关方面意见，考虑到“人大代表、政协委员、教育工作者、公众人物”具有特定的公共身份和职责，在文明行为促进工作中具有重要的社会宣传示范效应，建议草案第五条第二款对此予以规定。（草案修改稿第六条第二款）

二、关于基本行为规范

根据常委会组成人员和有关方面意见，建议将草案第二章标题“文明行为基本规范”修改为“基本行为规范”。

草案第六条对“自觉践行社会主义核心价值观”等内容作了规定。由于核心价值观属于精神文明建设较高层次的价值理念范畴，适宜作为文明行为促进工作的指导思想和立法宗旨，草案第一条对此已有规定，并且草案第二章有关倡导性文明行为规范的条款也已包含相关内容。因此，建议删去。

草案第七条第二款与第八条第二款对倡导的文明行为进行了列举；草案第七条第一款、第八条第一款以及第九、十、十一条针对当前群众反映比较强烈、意见比较集中的不文明现象，分别从公共环境、公共秩序、交通出行、社区环境和秩序等文明行为规范角度，作了列举规定。鉴于上述条款存在内容重合、与相关法律法规衔接不够紧密、含义不够明确等问题，根据常委会组成人员和有关方面意见，建议作如下修改：对部分条款内容的表述作适当修改，对条款顺序作适当调整；根据社区文明建设的特点和需要，增加关于社区文明规范的相关内容；将草案第七条第二款、第八条第二款、第十一条、第十二条等倡导性文明规范予以整合，单设一条集中表述，并在条文顺序上置于“禁止性规范”之前，以便进一步明确文明行为规范体系的层次、逻辑关系。（草案修改稿第七条至第十一条）

草案第十一条、第十二条对文明旅游行为规范、职业道德和商业道德规范作了规定。考虑到相关内容已在本章有关倡导性、禁止性规范的其他条款中作出规定，建议删去。

三、关于鼓励与支持

根据常委会组成人员和有关方面意见，建议将草案第三章标题“文明行为鼓励与促进”修改为“鼓励与支持”。

草案第十三条至第十八条分别对慈善公益、志愿服务、见义勇为、无偿献血、现场急救、爱心服务点等体现高尚道德品质的文明行为作了鼓励性规定。其中，慈善公益、无偿献血和捐献造血干细胞或者遗体、志愿服务等文明行为，现行相关法律法规已有鼓励性规定，建议对有关内容和文字表述作相应修改，以便进一步体现鼓励的力度；关于见义勇为，目前省人大常委会、省政府相关法规、规章已有奖励和保障的规定，建议根据有关规定进一步充实相关内容；关于现场急救，目前尚无专门的法律法规，考虑到现场急救的客观需要，为了鼓励更多公民参与并推进形成相互帮扶的社会氛围，建议对有关内容表述作适当修改，但考虑到地方立法无权设定民事法律责任，建议删去第十七条第三款中的“公民不承担法律责任”。（草案修改稿第十三条至第十八条第一款）

草案第二十条第二款规定“倡导并逐步推动”相关公共场所和“女职工集中的国家机关、企业事业单位”配备独立的母婴室。有的常委会组成人员提出，“母婴室”作为一项对妇女和婴儿的关怀措施，是社会文明进步的一大标志，一些人流量大的重要公共场所有义务配备相关设施，而不仅仅是倡导逐步推进。经研究，建议作相应修改。（草案修改稿第十八条第二款）

草案第二十一条对有关公共设施配套建设公共厕所作了规定。有的常委会组成人员认为不属于文明行为促进的范畴，且“鼓励国家机关和企事业单位厕所向社会免费开放”可行性不强。经研究，考虑到公共基础设施建设和服务是促进社会公共文明进步的必要保障，建议保留有关内容，但由于有关公共基础设施配套建设的规定已包含公共厕所建设的标准，建议删去第二款，同时，删去第三款。（草案修改稿第十八条第三款）

草案第十九条对通过建立爱心公园表彰和纪念道德模范人物作了规定。爱心公园是本条例创设的一项促进文明行为宣传、彰显高尚文明风范的重要措施，根据常委会组成人员和有关方面意见，建议对表彰和纪念的途径、方式、对象范围等作进一步明确规定，增强文明行为促进的力度。（草案修改稿第十九条）

草案第二十二条第二款对建立文明行为记录制度作了规定。实行文明行为记录并作为实施荣誉表彰奖励的依据，有利于鼓励公民积极参与文明行为促进工作。建议对文明行为记录的内容作进一步明确规定，以便增强可操作性。（草案修改稿第二十条）

四、关于实施与监督

根据常委会组成人员和有关方面意见，建议将草案第四章标题“宣传教育与监督”修改为“实施与监督”。

草案第四章对有关部门履行文明行为宣传教育职责，以及国家机关、基层自治组织、企业事业单位、社会组织等通过制定文明行为规范引导措施、业主管理规约和对不文明行为进行劝阻、制止、举报、投诉、曝光等途径开展文明行为促进工作作了规定。由于本条例的贯彻实施不仅需要相关部门和单位履行宣传教育和日常监督职责，还需要相关主管部门建立和完善日常检查、执法等工作机制，因此，根据常委会组成人员和有关方面意见，建议增加一条，作为第二十一条，对公安、城市管理等主管部门的相关实施职责作出明确规定。（草案修改稿第二十一条）

草案第二十四条对教育、新闻、宣传、文化、司法行政等部门履行宣传教育职责作了规定。考虑到新闻媒体和利用政府性资金投资建设的户外广告公共设施的经营管理单位担负着公益宣传的公共职责，应当通过开展多样化的宣传教育活动参与文明行为促进工作，因此，建议增加一款，对相关媒体自主开展宣传教育活动的职责和形式作出规定。（草案修改稿第二十三条第二款）

为了充分发挥市民群众在参与文明行为社会监督中的主体作用，进一步拓宽公民参与文明行为促进工作的途径和方式，根据常委会组成人员和有关方面意见，建议增加一条，作为第二十六条，对基层群众性自治组织和其他单位制定文明行为公约、建设文明社区（村）、文明单位以及公民参与文明行为宣传教育、不文明行为劝导制止等内容予以规定。（草案修改稿第二十六条）

草案第二十七条第三款对业主委员会将违反管理规约的不文明行为在物业管理区域内予以公示作了规定。采取适当形式将不文明行为予以公示，是形成文明行为社会监督氛围、培育公民文明行为意识的有效手段，但考虑到物业管理区域存在业主自我管理和监督机制，经研究，根据有关方面意见，建议作适当修改。（草案修改稿第二十七条第三款）

草案第三十条对行政执法人员查处违法行为和通知公安机关现场查验作了规定。经研究，由于行政处罚法等法律法规已对行政执法人员查处违法行为的程序作出规定，地方立法不宜另行创设，同时，根据《中华人民共和国身份证法》的规定，公安机关查验公民身份信息只能在违法行为人涉嫌犯罪或在严重突发事件、现场管制等法律法规规定的特定情形下实施，该条相关规定缺乏依据，因此，建议删去。

草案第三十一条对设立不文明行为曝光平台作了规定。常委会组成人员和不少专家提出，对违法行为进行曝光是一项很有效的监督措施，但可能涉及个人隐私和未成年人权益保护等问题，需要妥善处置两者关系。经研究，建议将曝光的行为限于“情节严重，社会影响恶劣的”，并明确“采取适当方式在适当范围和时限内”予以曝光。（草案修改稿第三十条）

根据有关方面意见，建议增加一条，对市和区县（市）人大常委会通过听取专项工作报告、开展执法检查等方式履行自身在文明行为促进工作中的监督职责作出规定。（草案修改稿第三十一条）

四、关于法律责任

草案第三十三条第一项至第七项对几类现实中比较普遍、群众反映比较强烈的不文明行为的法律责任作了列举。根据常委会组成人员和有关方面的意见，建议作如下修改：对第一项关于违反规定吸烟和第六项关于违反规定养犬等行为的处罚作适当修改，以便与我市爱国卫生条例、限制养犬条例等法规的规定相衔接，同时，考虑到文明行为促进工作在城乡范围内统筹推进并由一个主管部门统一负责养犬执法的实际需要，建议对非限养区内有关违法养犬行为的法律责任作必要的规定；第三项关于非法张贴、涂写、刻画行为和第五项关于堆放、吊挂危害安全物品行为法律责任的规定，与《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》有关规定存在不一致，对有关内容作适当修改；第四项规定的河道内实施洗涤、游泳等行为的处罚，与其他相关法律法规的规定重复，因此删去；对各类行为在条款中的顺序作相应调整。（草案修改稿第三十三条至第三十八条）

草案第三十五条对打击报复劝阻人、举报人规定了法律责任。由于此类违法行为影响比较恶劣，建议参照治安管理处罚法关于打击报复“证人”的法律责任规定，将罚款标准和幅度由“二百元以下”修改为“二百元以上五百元以下”，同时，此类行为也可能构成违反治安管理处罚行为和犯罪行为，建议作相应规定。（草案修改稿第三十九条）

草案第三十四条对违法行为人参加社会服务并折抵罚款作了规定。该条规定参照了国外先进文明城市“社区服务令”制度和外地城市文明行为立法的规定，有利于增强行政处罚的实际执行效果，有助于培养和提升公民的文明素质。但是，考虑到不区分危害情节、社会影响和罚款数额对违法的不文明行为一律实行社会服务折抵罚款，将影响行政处罚实施的严肃性，地方立法不宜规定通过从事长时间的社会服务来换取对较大数额罚款的“折抵”，因此，根据省人大常委会法工委和有关方面的意见，建议对该条规定作适当修改。（草案修改稿四十条）

草案第三十六条对个人实施不文明行为的信用信息记录作了规定。其中第三项将违法实施同一行为三次以上作为信用信息记录的情形，考虑到信用信息记录对当事人生产生活将造成较大影响，建议将有关情形修改为“情节严重，影响恶劣的”，以体现“过罚相当”原则。（草案修改稿第四十一条）

五、其他

草案第三十八条规定市级各相关部门和各县（市）区人民政府应当制定具体实施办法，与本条例同步实施。考虑到文明行为促进和本条例的实施工作需要全市统筹推进和在市政府层面统一部署落实，因此，根据常委会组成人员的意见，建议将制定具体实施办法的主体修改为“市人民政府”，同时，根据立法法等法律法规关于配套制度制定期限的规定，将“同步实施”修改为“在实施之日起一年内制定”。（草案修改稿第四十三条）

此外，根据常委会组成人员和有关方面的意见，还对草案部分条款的文字表述作了修改，对条款顺序作了适当调整。

《宁波市文明行为促进条例（草案修改稿）》和以上报告，请予审议。